En el sistema constitucional argentino, el Presidente tiene la facultad de vetar total o parcialmente los proyectos de ley sancionados por el Congreso (Art. 83 de la Constitución Nacional). Sin embargo, el Congreso puede rechazar el veto presidencial (es decir, “insistir” en la ley) mediante una mayoría calificada de dos tercios en ambas Cámaras. Si ambas Cámaras confirman el proyecto vetado por dos tercios de sus miembros, el proyecto se convierte en ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación obligatoria. En palabras de los constitucionalistas, una vez que el Congreso insiste con la ley vetada y alcanza las mayorías requeridas, el Poder Ejecutivo “debe promulgarla, publicarla y aplicarla”. Esta situación, relativamente inusual, ocurrió en Argentina en 2025 con tres leyes importantes, generando un conflicto institucional inédito desde el retorno de la democracia en 1983.
Casos recientes: emergencia en discapacidad, financiamiento universitario y Hospital Garrahan
En 2025, el Congreso de la Nación (con una amplia coalición opositora) rechazó los vetos del Presidente Javier Milei en tres proyectos de ley de alto perfil, dejando firmes las leyes respectivas. Estos casos incluyeron:
- Ley de Emergencia en Discapacidad (Ley 27.793): declaraba la emergencia en la atención de personas con discapacidad hasta 2027, con aumento de prestaciones y creación de una pensión no contributiva, entre otras medidas. El Presidente la había vetado argumentando su costo fiscal, pero el Congreso anuló el veto por abrumadora mayoría (63 votos contra 7 en el Senado). Fue la primera vez desde 2003 que se revocaba totalmente un veto presidencial en Argentina.
- Ley de Financiamiento de la Educación Universitaria (27.795): garantizaba recursos adicionales para universidades públicas (actualización automática del presupuesto por inflación, recomposición salarial docente, etc.). Tras ser vetada con el argumento de “gasto desmedido sin financiamiento”, la Cámara de Diputados (174 votos a 62) y luego el Senado (58 a 7) insistieron en la ley, dejándola sancionada definitivamente.
- Ley de Emergencia en el Sistema de Salud Pediátrica (apoyo al Hospital Garrahan, Ley 27.796): destinada a reforzar presupuestos y salarios en hospitales pediátricos de referencia (como el Garrahan). También vetada por razones fiscales, fue ratificada por el Congreso (59 votos a 7 en el Senado).
Estas dos últimas insistencias ocurrieron en la sesión del 2 de octubre de 2025. Con ellas, ya sumaban tres las leyes vetadas que el Congreso logró ratificar en un mismo período legislativo, algo “inédito en la historia institucional argentina al menos desde 1983”. La aprobación por amplias mayorías dejó sin efecto los vetos presidenciales, obligando en principio al Poder Ejecutivo a promulgar y ejecutar dichas normas.
La respuesta del Poder Ejecutivo: promulgación formal pero no aplicación
Tras la insistencia legislativa, el Poder Ejecutivo procedió a promulgar formalmente las leyes vetadas, cumpliendo con el trámite constitucional. Sin embargo, adoptó medidas para no implementarlas efectivamente, alegando la falta de financiamiento específico. En el caso de la Ley de Emergencia en Discapacidad, por ejemplo, el presidente Milei promulgó la norma luego del rechazo al veto, pero simultáneamente dictó un decreto que suspendió su ejecución hasta que el Congreso defina las partidas presupuestarias para financiarla.
En el Boletín Oficial del 22 de septiembre de 2025 se publicó el Decreto 681/2025 de promulgación de la ley, que estableció que “solo puede ser ejecutada por el Poder Ejecutivo Nacional una vez que se determinen las fuentes específicas para su financiamiento y se incluyan las partidas correspondientes en el presupuesto general”. En esa misma norma, el Ejecutivo acusó al Congreso de omitir la previsión de recursos.
El fundamento legal esgrimido por el Gobierno fue el artículo 5° de la Ley 24.629 (Normas complementarias para la ejecución del presupuesto, 1996), que dispone: “Toda ley que autorice o disponga gastos deberá prever en forma expresa el financiamiento de los mismos. En caso contrario quedará suspendida en su ejecución hasta tanto se incluyan las partidas correspondientes en el presupuesto nacional”. Apoyándose en esta regla, el Poder Ejecutivo consideró suspendidas no solo la Ley de Discapacidad, sino también las de Financiamiento Universitario y Emergencia Pediátrica, condicionando su vigencia a la futura aprobación del Presupuesto 2026 con las partidas necesarias. En pocas palabras, el Presidente promulgó pero no ejecutó las leyes, una especie de “veto encubierto” o “reveto” según la expresión de algunos juristas.
Cabe destacar que, paralelamente a la suspensión, el Ejecutivo anunció algunas reasignaciones presupuestarias parciales. Por ejemplo, destinó por decisión administrativa unos $121.364 millones adicionales a la Agencia Nacional de Discapacidad (ANDIS) desde octubre de 2025, reconociendo gastos “impostergables” en ese sector. No obstante, estas medidas no cubren la totalidad de lo previsto en las leyes sancionadas y, en los hechos, las nuevas prestaciones y beneficios creados por el Congreso quedaron congelados.
Consecuencias legales e institucionales de no aplicar leyes vigentes
La decisión del Poder Ejecutivo de negarse a implementar leyes válidamente sancionadas plantea serias implicancias constitucionales y de división de poderes. Diversos expertos en derecho constitucional advirtieron que el Presidente está incurriendo en una violación del proceso de formación de las leyes y del principio republicano de obediencia a la ley. Según Andrés Gil Domínguez, suspender o condicionar una ley sancionada por el Congreso es “un fenómeno sin precedentes” en nuestra democracia reciente, que “afecta a toda la sociedad porque es un Presidente que viola el proceso de sanción de las leyes”. Otros constitucionalistas calificaron esta maniobra como “una flagrante violación a los procedimientos constitucionales” que neutraliza la función del Congreso en materia de gasto público.
Desde el punto de vista jurídico, se genera un conflicto de normas entre las leyes especiales sancionadas en 2025 y la ley general 24.629 invocada por el Ejecutivo. La mayoría de los especialistas sostiene que la postura del Gobierno carece de sustento legal y constitucional. En primer lugar, argumentan que las leyes de emergencia mencionadas sí contienen previsiones de gasto específicas (por ejemplo, la ley de discapacidad detalla la creación de una pensión y la actualización de aranceles, implicando de forma expresa una erogación). Además, son leyes especiales posteriores que, por jerarquía temporal y especificidad, desplazan la aplicación de la norma general anterior.
Como señaló el constitucionalista Pedro Caminos, “el Presidente no tiene ninguna posibilidad de disponer él la suspensión de la aplicación de las tres leyes, sino que debe avanzar en su implementación”. De igual modo, Mariano Bar subrayó que condicionar la vigencia de una ley votada por el Congreso “no tiene sustento constitucional alguno”, ya que “el Poder Legislativo fija y legisla, y el Poder Ejecutivo ejecuta las leyes; no decide si están bien o mal”.
Otra arista del problema es la posible colisión con derechos fundamentales de grupos vulnerables. Las leyes en cuestión (discapacidad, salud pediátrica, educación pública) están vinculadas a derechos sociales protegidos por la Constitución (por ejemplo, el art. 75 inc. 23 CN encomienda al Congreso legislar medidas de acción positiva a favor de personas con discapacidad, niños, etc.). La no implementación de estas normas deja sin efecto beneficios urgentes para sectores particularmente necesitados, lo que a juicio de los especialistas agrava la gravedad institucional del asunto.
De hecho, organizaciones de la sociedad civil han expresado su “profundo descontento” con un Gobierno que “desoye a la sociedad” en materia de derechos básicos, reclamando revertir de inmediato la situación. También se han visto medidas de fuerza: por ejemplo, el personal del Hospital Garrahan realizó un paro denunciando que el Ejecutivo “le da la espalda a un hospital de referencia” y recordando que “tenemos una ley promulgada, pero suspendida”. En suma, el Poder Ejecutivo se enfrenta a un cuestionamiento generalizado por desobedecer mandatos legales expresos, algo que socava el principio de legalidad y la confianza en las instituciones.
Frente a este escenario, surgen interrogantes sobre qué mecanismos jurídicos existen para obligar al Ejecutivo a cumplir la ley. A continuación, se analizan las herramientas disponibles tanto en el ámbito judicial como en el ámbito legislativo para encauzar la situación y restaurar la vigencia plena de las normas.
Herramientas del Poder Judicial para hacer cumplir la ley
El Poder Judicial aparece como un garante último del orden constitucional y puede intervenir si se le plantea que una ley vigente no está siendo ejecutada por las autoridades. Las vías principales son las siguientes:
- Recurso de amparo: Las personas directamente afectadas por la inejecución de la ley (por ejemplo, personas con discapacidad que no reciben las prestaciones de la ley de emergencia, universidades que no obtienen los fondos, pacientes del Garrahan sin mejoras en el servicio, etc.) pueden interponer acciones de amparo ante la justicia. El amparo es un proceso expedito destinado a proteger derechos constitucionales ante actos u omisiones de la autoridad. De hecho, ya se han presentado amparos colectivos en nombre de todos los beneficiarios de la Ley de Discapacidad, así como se preparan acciones conjuntas de todas las universidades nacionales vía el Consejo Interuniversitario Nacional. El objeto de estos amparos es que la Justicia ordene al Poder Ejecutivo la inmediata aplicación de la ley en cuestión. En particular, en Córdoba un juez federal analiza una demanda que pide declarar inconstitucional el artículo 2° del decreto presidencial que condicionó la ley de discapacidad, por entender que un decreto no puede invalidar una ley del Congreso. Del mismo modo, se anticipan presentaciones judiciales en defensa de las universidades y del hospital pediátrico.
- Sentencias y eventuales medidas cautelares: Si los amparos prosperan, un juez podría dictar una sentencia ordenando al Poder Ejecutivo que cumpla con la ley. Incluso es posible que se dicten medidas cautelares (de urgencia) para que el Gobierno comience a implementar provisoriamente la norma mientras se tramita el fondo del asunto, dada la naturaleza de “emergencia” y “urgencia” que el propio Congreso definió en estas leyes. Es importante notar, sin embargo, que el Poder Judicial carece de medios coactivos propios para ejecutar materialmente el cumplimiento (depende de la cooperación del Ejecutivo). En casos de amparo individuales, una sentencia favorable obligaría al Estado a brindar la prestación al amparista; en casos colectivos, podría alcanzar a todos los comprendidos. Especialistas señalan que, en el mejor de los casos, la Justicia puede exhortar al Gobierno a la aplicación general de la ley, pero “de todos modos quedaría sujeta a la voluntad final del Ejecutivo”. No obstante, un mandato judicial añadiría una presión institucional y jurídica muy fuerte para que el Gobierno cumpla la ley, pues de persistir en la desobediencia incurriría en desacato.
- Control de constitucionalidad y posible declaración de nulidad de los decretos: Los jueces podrán evaluar, además, la validez jurídica de los decretos y disposiciones con que el Ejecutivo “suspendió” la ejecución de las leyes. Existe consenso doctrinario en que esos decretos de promulgación condicional son “nulos de nulidad absoluta e insanable” por contravenir la Constitución. Si un tribunal así lo declarase, quedaría eliminado el obstáculo normativo que el propio Ejecutivo interpuso, reafirmando que la ley tiene plena vigencia y debe ser obedecida sin más trámite. En tal sentido, Andrés Gil Domínguez ha afirmado que el Decreto 681/2025 (promulgación de la ley de discapacidad con suspensión) “es inconstitucional al violar objetivamente el procedimiento de formación y sanción de las leyes”.
- Denuncias penales por incumplimiento de deberes de funcionario público: Además del fuero civil y contencioso-administrativo (vía amparo), cabe la vía penal. El Código Penal argentino tipifica el incumplimiento de los deberes de funcionario público y el abuso de autoridad. Varios dirigentes han promovido ya denuncias penales contra el Presidente y sus ministros por la no implementación deliberada de las leyes, al entender que “las leyes están para cumplirse” y omitirlo configura delito. Por ejemplo, el legislador socialista Esteban Paulón amplió una denuncia penal contra el Presidente Milei, el jefe de Gabinete Francos y otros ministros por este asunto. Estas denuncias podrían derivar en investigaciones judiciales y eventualmente procesamientos, incrementando el costo político y legal de la desobediencia a la ley. Si bien la vía penal es más lenta y su resultado incierto, agrega un frente de responsabilidad legal personal para los funcionarios involucrados.
En síntesis, el Poder Judicial puede actuar como contrapeso mediante decisiones que reafirmen la obligatoriedad de las leyes sancionadas. Cualquier ciudadano afectado “puede promover acciones de amparo o denuncias penales por abuso de autoridad”, e incluso –aunque esto último excede al Poder Judicial– “solicitar un juicio político contra el Presidente por mal desempeño”. Vemos así que la cuestión no solo se debate en el terreno político sino también en tribunales, configurando un inusual choque de poderes desde 1983.
Herramientas del Congreso para hacer cumplir la ley
El Congreso, por su parte, no es un actor pasivo tras insistir con las leyes, sino que cuenta con instrumentos institucionales para exigir su cumplimiento y, en su caso, sancionar la conducta del Poder Ejecutivo:
- Interpelación y moción de censura al Jefe de Gabinete: La Constitución Nacional, en su artículo 101, prevé un mecanismo especial de control parlamentario sobre el Jefe de Gabinete de Ministros (figura incorporada en la reforma de 1994). Este funcionario, designado por el Presidente, debe dar informes al Congreso periódicamente, y puede ser interpelado en sesiones especiales con el fin de someterlo a una moción de censura. Con el voto de la mayoría absoluta de los miembros de una de las Cámaras, se puede expresar la censura; si luego ambas Cámaras aprueban la censura por mayoría absoluta, el Jefe de Gabinete debe renunciar, quedando removido de su cargo por “pérdida de confianza” legislativa. En la práctica argentina, nunca se ha destituido a un jefe de Gabinete por este medio hasta ahora, pero la herramienta está disponible. La oposición activó el proceso: diputados de Unión por la Patria y otros bloques presentaron un proyecto de resolución de censura contra el jefe de Gabinete Guillermo Francos por no cumplir la ley de discapacidad. La iniciativa obtuvo dictamen de comisión favorable y quedó pendiente de tratamiento en el recinto. Si la moción prospera en Diputados y luego es acompañada por el Senado, Francos deberá dejar el cargo, constituyendo un fuerte mensaje político al Poder Ejecutivo. Aun si no se concretara la destitución, el debate mismo de la censura expone públicamente la conducta del Gobierno y ejerce presión para que rectifique y acate las leyes (es, en esencia, un voto de no confianza en la gestión del gabinete en esa área).
- Juicio político al Presidente u otros funcionarios: El Congreso también posee la facultad de iniciar un juicio político contra el Presidente, el vicepresidente, el Jefe de Gabinete o ministros, en caso de mal desempeño de sus funciones o eventuales delitos (Arts. 53 y 59 CN). El procedimiento implica la acusación formal en la Cámara de Diputados (requiere dos tercios de los votos presentes) y el juzgamiento en el Senado (también con mayoría de dos tercios para condenar y destituir). Se trata de un recurso extremo y políticamente complejo, ya que demanda un consenso muy amplio y un proceso largo. No obstante, algunos analistas mencionan que, en teoría, la negativa a ejecutar leyes podría encuadrar en “mal desempeño” del cargo, dando lugar a este remedio excepcional. Por ahora, no se ha formalizado un pedido de juicio político en este caso, pero la sola posibilidad agrega presión. Vale recordar que la última vez que un Presidente argentino enfrentó un juicio político exitoso fue en 2001 (Fernando de la Rúa renunció antes de la votación final), lo que muestra la alta barrera de esta vía. Aun así, constitucionalistas señalan que “cualquier ciudadano” (incluidos legisladores) podría solicitar el juicio político del Presidente por la no aplicación de las leyes, invocando el quebrantamiento de sus deberes. Sería necesario probar fehacientemente el mal desempeño, pero el antecedente de ignorar leyes votadas por el Congreso ciertamente alimenta ese argumento.
- Resoluciones, citaciones e investigaciones parlamentarias: Existen otras acciones menos drásticas que el Congreso puede (y ha) implementado para forzar el cumplimiento de la ley. Por ejemplo, la Cámara de Diputados puede aprobar resoluciones instando o exigiendo formalmente al Poder Ejecutivo que ejecute las normas. En efecto, diputados de la oposición presentaron un proyecto de resolución demandando la “aplicación inmediata” de las tres leyes de emergencia, denunciando que “el Poder Ejecutivo desconoce las facultades del Congreso” con argumentos insostenibles. Si bien este tipo de resolución no tiene por sí misma fuerza jurídica obligatoria, sí constituye una declaración institucional importante y pública, incrementando el costo político de la desobediencia. Asimismo, las comisiones parlamentarias pueden citar a ministros y funcionarios para que rindan cuentas sobre el grado de cumplimiento de las leyes. De hecho, el jefe de Gabinete Francos y otros ministros serían naturalmente convocados a explicar por qué no han reasignado las partidas como les ordenan las leyes. Estas comparecencias, junto con preguntas directas en las sesiones informativas, sirven para visibilizar el incumplimiento e intentar obtener compromisos del Ejecutivo.
- Control presupuestario y Auditoría: Dado que la discusión central es presupuestaria, el Congreso tiene incidencia en la aprobación del Presupuesto Nacional. En la tramitación del Presupuesto 2026, los legisladores opositores pueden introducir partidas o condicionamientos que obliguen al Ejecutivo a contemplar los gastos de las leyes en cuestión. De igual modo, la Auditoría General de la Nación (AGN), órgano dependiente del Congreso, podría auditar la ejecución presupuestaria del Ejecutivo para verificar si está omitiendo ilegalmente partidas aprobadas. El Congreso también podría encomendar al Defensor del Pueblo (si estuviera en funciones) que intervenga en defensa de los beneficiarios afectados, ya que esta figura tiene legitimación para accionar judicialmente en protección de derechos colectivos vulnerados.
En conclusión, el Poder Legislativo cuenta con herramientas de presión política e institucional para hacer cumplir sus decisiones: desde la censura a altos funcionarios, pasando por la reprobación pública mediante resoluciones, hasta llegar eventualmente a la remoción del propio Presidente vía juicio político. Estas medidas, sobre todo las de máxima intensidad, dependen de la correlación de fuerzas políticas y del consenso social acerca de la gravedad de la conducta presidencial.
Antecedentes comparables y caminos a seguir
La situación vivida en Argentina en 2025 tiene pocos precedentes exactos en nuestra historia reciente. Si bien hubo casos anteriores de falta de reglamentación o implementación deficiente de algunas leyes (por ejemplo, planes sociales o leyes cuya aplicación se demoró por razones administrativas), no se recuerdan instancias en las que un Poder Ejecutivo abierta y formalmente se negara a ejecutar una ley vigente por decisión unilateral. La práctica constitucional argentina daba por sentado que, una vez superado el veto presidencial por el Congreso, la ley debía ser acatada sin dilaciones. De hecho, la última revocatoria de veto antes de 2025 (ocurrida en 2003, bajo la presidencia interina de Eduardo Duhalde) no derivó en un enfrentamiento institucional: la ley fue promulgada y aplicada normalmente. Por eso, la postura del gobierno de Milei ha sido calificada como inédita y riesgosa para el equilibrio republicano.
Mirando hacia adelante, los caminos institucionales están en marcha. Es previsible que el conflicto se dirima por una combinación de presión judicial y política. Por un lado, los tribunales podrían fallar a favor de los amparistas, ordenando la ejecución de las leyes y reafirmando su vigencia. Un fallo judicial firme pondría al Ejecutivo en la disyuntiva de obedecer o incurrir en desacato, lo cual tensionaría aún más la situación (es de suponer que, llegado ese punto, el Gobierno optaría por acatar para evitar una crisis mayor). Por otro lado, el Congreso continuará utilizando sus atribuciones: podría concretar la censura y eventual remoción del Jefe de Gabinete, enviando un mensaje de que la mayoría legislativa no tolera la desobediencia. Incluso sin llegar a la destitución, la continuidad de las sesiones especiales, las interpelaciones y las denuncias públicas mantendrá el tema en agenda, lo que erosiona la posición política del Gobierno.
En el plano político-partidario, el costo de insistir en no cumplir leyes socialmente sensibles puede volverse insostenible. De hecho, la fuerte reacción de universidades, sectores de la salud y organizaciones de discapacidad indica que hay un consenso amplio en la sociedad respecto a que “las leyes están para cumplirse”. Si el Poder Ejecutivo persiste, podría enfrentar manifestaciones, paralizaciones de actividades (paros) e incluso un desgaste electoral, que se vea reflejado este domingo 26 de octubre.
Finalmente, no debe olvidarse que el propio orden constitucional argentino impone al Presidente el deber de obedecer la ley. Al asumir su cargo, el Presidente jura “observar y hacer observar fielmente la Constitución y las leyes de la Nación”. La Constitución (Art. 99 inc. 2) le otorga la facultad de dictar reglamentos para la ejecución de las leyes, pero no la de suspenderlas o ignorarlas. Como resumió el profesor Gil Domínguez, “el artículo 83 es claro: insistida la ley, el Ejecutivo debe promulgarla, publicarla y aplicarla”, y si no lo hace, abre la puerta a acciones de amparo, denuncias penales e incluso juicio político por mal desempeño. En términos institucionales, el Principio de Supremacía de la Ley está en juego: ningún poder del Estado puede colocarse por encima de la ley vigente sin quebrar el sistema republicano.
